Hacia un sistema integrado para la gestión ética en las ONG

 Introducción.

 Las organizaciones de la sociedad civil que se denominan Organismos no Gubernamentales constituyen un conjunto variopinto de actores en cuanto a sus fisonomías identitarias, sus formas de personalidad jurídica y sus metodologías de acción pública. No es fácil delimitar con precisión ni fijar a priori sus límites ni sus fronteras. Pese a esta ambigüedad, las ONG pueden ser calificadas normativamente como instituciones que participan de la sociedad civil, motivadas por un interés público, desarrollando una labor con una cierta focalización temática o conceptual con una cierta continuidad temporal y espacial. Sus objetivos reclaman el apoyo de una base social que colabore y esté presente en la sociedad. Deben poseer una estructura estable, independiente del poder estatal o empresarial y sin ánimo de lucro.

Durante las últimas décadas han adquirido un peso importante en los procesos de gobernanza mundial. Se caracterizan por ser espacios desde los cuales la ciudadanía organizada ha efectuado un aporte sustantivo al desarrollo, la superación de la pobreza, la respuesta a las emergencias y desastres humanitarios, entre otras labores. Lo que es evidente es que hoy no es posible hablar de pobreza, globalización, democracia, medio ambiente, trabajo o género sin tomar en cuenta el discurso y la práctica  de las ONG.

Una parte significativa de estas organizaciones ha buscado incidir en el diseño y ejecución de políticas públicas, y que en esta labor han intentado promover una perspectiva que amplíe y garantice el ejercicio de derechos de la población. Es decir, han propuesto un enfoque que comprende “el derecho internacional sobre los derechos humanos como un marco conceptual aceptado por la comunidad internacional, capaz de orientar el proceso de formulación, implementación y evaluación de políticas en el campo del desarrollo” (Abramovich, 2006: 35). A estas organizaciones, que ejecutan proyectos que apuntan a objetivos de largo plazo, enmarcados en la perspectiva de derechos se les suele denominar Organizaciones no Gubernamentales de Desarrollo (ONGD).

Este texto se propone aportar a la reflexión sobre los dilemas éticos que entraña la práctica institucional de las ONGD, tanto en el área de la incidencia pública como en su gestión organizacional. El texto presenta un breve  marco conceptual con algunas delimitaciones de las instituciones y los procesos a abordar, integrando criterios teóricos basados en la ética del discurso. Luego presenta la propuesta de un sistema de gestión ética aplicado a este tipo de organizaciones. Al mismo tiempo se presenta una recopilación bibilográfica y finalmente una conclusión.

  1. Marco conceptualde, finición y tipología de las Organizaciones  no gubernamentales (ONG)

Las ONG constituyen un universo heterogéneo y diverso, lo que otorga una dimensión compleja a su identidad. Este contexto explica que el concepto mismo de ONG esté en disputa teórica y práctica. Sin embargo, se ha llegado a alcanzar ciertos usos predominantes,  sintetizados en definiciones que acentúan su rol como tejido asociativo de contrapeso al Estado, voluntariamente autogenerado, altamente independiente y limitado por un funcionamiento democrático y pluralista.

La expresión “Organización No Gubernamental” data de fines de la década del ’40, particularmente de la Carta de Naciones Unidas, capítulo X, que faculta en el artículo 71 al Consejo Económico y Social para entablar relaciones con Organismos No Gubernamentales (Balbis, 2001: 17). Se considera que su formulación en ese documento fue elegida debido a la necesidad de encontrar una denominación que pudiera caracterizar a un amplio conjunto de instituciones no estatales, pero que poseen intereses y finalidades públicas,  en los estados democráticos.  En la actualidad la Organización de las Naciones Unidas define a las ONG de esta forma:

“Una organización no gubernamental (ONG) es cualquier grupo no lucrativo de ciudadanos voluntarios, que está organizada a nivel local, nacional o internacional. Con tareas orientadas y dirigidas por personas con un interés común, las ONG realizan una variedad de servicios y funciones humanitarias, llevan los problemas de los ciudadanos a los Gobiernos, supervisan las políticas y alientan la participación de la comunidad. Proveen de análisis y experiencia, sirven como mecanismos de advertencia temprana y ayudan en la supervisión e implementación de acuerdos internacionales. Algunas están organizadas sobre temas específicos, tales como los derechos humanos, el medio ambiente o la salud” (ONU. 2000)

El diccionario de la Real Academia Española incorporará la voz ONG en su vigésima tercera edición de 2013 de la siguiente forma: “Organización de iniciativa social, independiente de la administración pública, que se dedica a actividades humanitarias, sin fines lucrativos”[1].

La amplitud de las definiciones citadas muestra la dificultad de llegar a acotar el campo propio de un concepto reciente y que todavía está, en cierta forma, en proceso de clarificación. Por otra parte, la denominación “no gubernamental” define de modo negativo un tipo de institución que se podría delimitar perfectamente de un modo positivo. Por esa razón Adela Cortina (2005: XX) [2] ha propuesto el concepto de Asociaciones Cívicas Solidarias con el fin de afirmar positivamente su definición. Estando de acuerdo con la profesora Cortina en que esa caracterización expresaría con mucho mayor rigurosidad y precisión la identidad de estas organizaciones y evitaría la sinuosidad de la “no gubernamentalidad”, es evidente que la expresión ONG ya es de muy amplia utilización y ha entrado no sólo en el campo de la literatura especializada sino que también el habla y la conformación de los usos y costumbres más extensamente difundidos. Por esta vía no sólo las propias ONG se denominan a si mismas de esta forma, sino que se les reconoce también en la prensa y en el habla coloquial.

Respecto a las tipologías que se han propuesto se suele distinguir entre ONG que poseen arraigo local o comunitario, las ONG de alcance nacional  y las organizaciones no gubernamentales internacionales (OING). En la jerga de las ONG latinoamericanas se suele denominar a las OING con el nombre de “las familias de ONG”, ya que constituyen instituciones que constituyen capítulos o representaciones nacionales de entidades que poseen sede central en países del Norte. Entre los ejemplos más conocidos caben Oxfam, Amnistía Internacional, Save de Children, ActionAid, etc.

Otra tipología hace énfasis en las diferencias de orientación temática o foco de actuación. Esta  tipología no es un compartimento estanco ya que es posible que una misma ONG opere con distintos métodos o desarrolle proyectos con más de un enfoque. De esa forma se podría distinguir entre:

  • Charities NGO u Organizaciones de caridad: se trata por lo general del campo de ONG de mayor tradición y antigüedad. Su metodología se centra en torno a objetivos de carácter filantrópico, ya sea de naturaleza educativa , religiosa, asistencial, benéfico, etc.
  • ONG de emergencia: Orientadas a la respuesta inmediata ante situaciones de urgencia  tales como desastres naturales, catástrofes humanitarias, guerras, rescates, etc.
  • ENGO:  Del inglés “environmental NGO”.  ONG ambientalistas o ecologistas.
  • TANGO: Del inglés “technical assistance NGO”. ONG que promueven asistencia técnica especializada.
  • ONGD (en inglés NGDO: non-governmental development organization): Organizaciones de desarrollo, que orientan su acción a procesos de largo plazo, bajo un enfoque de derechos, tendientes a cambios estructurales.

Por “enfoque de derechos”  se entiende una estrategia que “considera el derecho internacional sobre derechos humanos principalmente como un marco conceptual que es aceptado por la comunidad internacional y que puede ofrecer un sistema coherente de principios y reglas en el ámbito del desarrollo” (Abramovich 2006: 2) Se suele asociar el concepto de ONGD exclusivamente con las ONG que trabajan en el campo de la cooperación para el desarrollo y la solidaridad internacional, aunque es una descripción inexacta ya que muchas ONG locales, que no poseen programas de cooperación internacional, deberían ser catalogadas en esta descripción.

Se suele debatir si los organismos públicos no departamentales u organismos paraestatales, que ejecutan funciones públicas pero que poseen personalidades jurídicas propias, pueden ser considerados parte del campo de las ONG.  Sin embargo aunque no son parte formal del Estado, su dependencia de la administración estatal no sólo es financiera sino también política, por lo que sus programas responden al diseño y a las responsabilidades del Estado. Por este motivo a estas instituciones se les llama “QUANGOs quasi-autonomous non-governmental organizations”.

Henri Rouillé d Orfeuil, ex presidente de la plataforma de ONG francesas Coordinación SUD y autor del libro «La diplomacia no gubernamental»[3]. Rouillé d Orfeuil repasa en su obra, caso a caso, los grandes debates internacionales de los últimos 30 años sobre los derechos humanos, los medicamentos genéricos, el medio ambiente, la lucha contra el racismo y la discriminación, la búsqueda de la paz y la abolición del armamentismo, etc. Y en cada debate muestra cómo la acción de las ONG ha permitido inclinar la balanza hacia posiciones que los gobiernos no estaban dispuestos a asumir en un principio. Y para ello, sus estrategias más exitosas han exigido desconocer las fronteras y establecer alianzas internacionales, basadas en la reciprocidad y la actoría global de la ciudadanía.

Perspectiva de derechos o desarrollo basado en los derechos.

Un enfoque de desarrollo basado en los derechos se propone transformar el vicioso ciclo autoperpretrado de la pobreza, del desempoderamiento y del conflicto, en un círculo virtuoso, en el cual todas las personas, sujetos de derechos, puedan reclamar la rendición de cuentas de los estados como poseedores de obligaciones, y en la cual los depositarios de obligaciones tienen tanto la voluntad como la capacidad de respetar, proteger y promover los derechos humanos de las personas. Un enfoque basado en derechos rechaza la noción de que las personas que viven en la pobreza pueden solamente cumplir con sus necesidades básicas como receptores pasivos de caridad. Las personas son sujetos activos de su propio desarrollo, en la medida que buscan reclamar y realizar sus derechos. Los actores del desarrollo, incluyendo el Estado, debe buscar construir las capacidades de las personas y hacerlo de forma de garantizar sus derechos como esenciales para una vida decente. (Duncan Green 2008)

Incidencia polìtico-ciudadana

Se denomina “Incidencia Político-Ciudadana” a proceso que contempla la realización de un conjunto de acciones políticas de la sociedad civil dirigidas a transformar las relaciones de poder. Su propósito es lograr cambios específicos que beneficien a la población o a los sectores involucrados en este proceso. Estos cambios pueden abarcar el ámbito público o privado. La incidencia se logra mediante un plan estratégico y en un plazo razonable. Constituye un proceso de reflexión, en el cual se planifica para incidir, se planifica para negociar y se negocia para incidir” (Zarzuri 2009). Siguiendo este análisis se podrían desprender las siguientes ideas relevantes sobre el rol de incidencia Político-Ciudadana:

  1. Es un proceso deliberado y sistemático que implica acciones intencionadas. La incidencia no se inicia, y menos se realiza, sólo por la justicia del objetivo. Se requiere sumar otro tipo de aspectos para el logro de los objetivos propuestos: una voluntad de negociación y la estructuración de un plan que permita desarrollar acciones simultáneas, de diverso tipo.
  2. Busca influir en aquellos que toman decisiones sobre políticas. Se trata de identificar con precisión a los actores principales, definir estrategias y actuar con persuasión o presión.
  3. Está dirigida a cambiar políticas en temas específicos a partir de propuestas también específicas. Una cosa es buscar que las autoridades solucionen un problema o atiendan una demanda sin importar la manera en que lo hagan; otra es proponer una política específica frente al problema en cuestión. La idea de incidencia política se acerca mucho más a la segunda posición: presentar propuestas de políticas frente a problemas sentidos por la sociedad o por un sector significativo de la misma.
  4. Es un proceso en el que se negocia poder. A través de la incidencia efectiva, la participación ciudadana va más allá del marco de los procesos electorales para llevar las relaciones de poder entre los gobiernos y la sociedad civil a un plano de mayor igualdad. Es un medio por el cual grupos o sectores de la sociedad civil se involucran en procesos políticos para hacer valer sus intereses particulares y, al mismo tiempo, volver a los gobiernos más responsables, transparentes y abiertos a la participación ciudadana.

En relación a los campos de incidencia Político-Ciudadana, podemos distinguir los siguientes, que pueden aplicar a la hora de caracterizar la labor de las ONG en Chile:

  • Incidencia en la agenda pública: consiste en poner en discusión nuevos temas para las políticas públicas.
  • Incidencia en la formulación de políticas referida tanto a la formulación de políticas nacionales en campos nuevos (equidad de género, ambiental, TIC, derechos sexuales y reproductivos, etc.), así como a la reformulación de políticas preexistentes (en educación, salud, medio ambiente, trabajo, etc.).
  • Incidencia en la implementación de políticas: relacionada con la forma en la que se ejecutan políticas ya definidas.
  • Incidencia en la evaluación y la vigilancia de las políticas: referida a la evaluación de los resultados y al impacto de las políticas y de los programas, así como al uso de los recursos públicos.

Esta estrategia busca una redefinición de las relaciones entre lo estatal y lo social, superando la perspectiva hegeliana que ha considerado al Estado como el único defensor de los intereses universales. Se instala así una agenda de cambios que pasan por vincular la gobernabilidad a la gobernanza, propiciando la transparencia, la rendición de cuentas y la participación bajo normas donde la Sociedad Civil no esté subvalorada. Este modelo requiere un proceso de formación para la ciudadanía que fomente la dimensión creativa de la democracia, basada en una «ética de la modernidad crítica» capaz de superar la antinomia entre “democracia sustantiva” y “democracia procedimental” por medio de un sujeto moral autónomo arraigado en una comunidad solidaria y cosmopolita.

Ciudadanía activa

A nivel individual, la ciudadanía activa significa el desarrollo de la auto-estima y la superación del sentimiento de impotencia que puede haberse internalizado. En relación a otras personas, significa la habilidad de negociar y de influir en las decisiones. Cuando las personas empoderadas trabajan juntas, significa involucramiento en la acción colectiva, en la comunidad, en el vecindario o más ampliamente. Incluye, pero no se limita a ello, el activismo político. Comprende básicamente cualquier acción individual con consecuencias sociales, que puede incluir la participación en grupos religiosos, o grupos de vecinos, empresas sociales (actividades de negocios con fines sociales) y una variedad de otras organizaciones sociales, si los beneficios se extienden más allá del nivel personal o familiar. Finalmente, la ciudadanía activa significa involucramiento con el sistema político para la construcción de estados efectivos. (Duncan Green 2008)

 Políticas públicas

 «Cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado». (Lahera 2004) Similar definición plantea Barbara Nelson: «Una secuencia intencionada de acción seguida por un actor o un conjunto de actores a la hora de tratar con un asunto que los afecta y éstas serían desarrolladas por cuerpos gubernamentales o por los funcionarios» (Nelson 2001)

Según Lahera las etapas básicas de una política pública serían: origen, diseño, gestión y evaluación. Bajo este modelo la participación ciudadana es clave en la formulación, ejecución y en el éxito de las políticas públicas.

 

Las ONG como actores del desarrollo

Los Organismos No Gubernamentales de nuestro país se pueden caracterizar como asociaciones con una estructura estable, independiente del poder estatal o empresarial y sin ánimo de lucro. Se trataría de ciudadanía organizada que difunde una amplia gama de derechos ciudadanos y vela por el interés colectivo.

Algunos esfuerzos por cuantificar a las ONG en Chile arrojan cifras que parecieran mostrar una leve tendencia al aumento, si bien se estima que entre 1975 y 1990 funcionaron más de 500 ONG a través de todo el país: “Un catastro de 1992 identificó 453 ONG, mientras que un directorio de 1994 consignó 567 instituciones, mayoritariamente formadas a partir de 1980. En cuanto a las instituciones de tipo asistencial, un catastro de 1994 las estimó en 27814” (Delamaza, 1999). Mientras tanto, estudios informales de la Asociación Chilena de ONG Acción han arrojado un catastro de 262 entidades activas en todo el país durante la actual década. Destaca durante los ‘90 la búsqueda de nuevas formas de acción colectiva, por establecer lazos como redes y asociaciones, más allá de los consorcios para participar en licitaciones o ejecutar proyectos.

Al terminar la década del ´80 e inicios de los 90, la cooperación internacional disminuyó significativamente. Se suele explicar este proceso por la mejoría de los indicadores económicos en Chile, y otros por el cambio político que experimentó la cooperación europea. Una tercera opinión destaca la institucionalización de la cooperación internacional a través del Estado que creó un organismo específico, la Agencia de Cooperación Internacional, (AGCI), para canalizar estos nexos con el exterior, monopolizando muchos de estos fondos.

En este proceso el Estado comienza a delegar a las ONG funciones de ejecución de políticas públicas, lo que ha provocado una creciente situación de crisis, llevando a algunas de estas organizaciones a transformarse en consultoras, dejando sus propias opiniones y teniendo que estar permanentemente adaptándose. En los noventa  el status de las ONG se vuelve confuso, fundamentalmente porque  en la configuración económica que se instala, comienzan a actuar respecto del Estado como empresas de servicios, produciendo excedentes para sus dueños, lo que comienza a poner en cuestionamiento su carácter no lucrativo. Además este financiamiento proviene de dineros licitados por el Estado, lo que les quita independencia y también pone en cuestión su carácter no gubernamental, en la medida que asumen normas y objetivos determinados externamente (González; 1999).

Tras encontrarse en la meta de haber logrado el retorno a la democracia la pregunta que muchos de estos actores se formularon tuvo relación con perfilar su rol en el entendido que pueden complementar, pero en ningún caso sustituir el papel del Estado en cuanto a la promoción del bienestar integral de las personas, la defensa de los derechos humanos y la protección de los ecosistemas. Al mismo tiempo se fue definiendo un interés explícito en fomentar y exigir la responsabilidad del sector privado en torno a un desarrollo humano, inclusivo y sostenible.

Este proceso de redefinición exigió separar conceptos que no son equivalentes y que se suelen equiparar por la prensa de forma equívoca. Por ejemplo, una ONG no es lo mismo que un think tank entendido como aquella institución que depende de un movimiento o partido político al cual debe lealtad y apoyo. Tampoco es lo mismo que una fundación empresarial, por más que esta se aboque a temas de Responsabilidad Social, ya que ella está subordinada a un directorio que vela por los intereses de accionistas y propietarios. Tampoco se confunde con una consultora o un centro de estudios universitario, que debe supeditarse a las orientaciones y criterios de las autoridades académicas y no se debe a una base ciudadana. Hacer esta distinción busca distinguir organismos que poseen diferente carácter e identidad.

Lo que singularizaría a una ONG sería su rol ciudadano, independiente, y limitado por un funcionamiento democrático, y participativo. Su papel político estaría marcado por la autonomía social, y la construcción de una agenda que supere categorías como «oposición» u «oficialismo». Más que representatividad, a lo que aspirarían es a ampliar la legitimidad de sus propuestas. Este marco conceptual colabora a delimitar prácticas abusivas o incoherentes en este sector.

Orígenes e identidades de las ONG en Chile

El primer contingente de ONG chilenas surge al calor de los debates del cambio social en los años 60s y 70s. Sin embargo, el grueso del movimiento no gubernamental, representado en especial por las asociadas a ACCIÓN, nace y se consolida en los años 70s y 80s en la lucha por la recuperación de la democracia y en la defensa de los derechos humanos, donde su aporte resultaría decisivo. Nuevas ONG surgieron en  estos años de democracia, renovándose con diversos temas de preocupación ciudadana, los que han enriquecido el debate social y al propio mundo de las ONG.

En el presente, pese a los años de democracia y a los avances en materias económicas y sociales, particularmente en la llamada “lucha contra la pobreza”, la sociedad chilena se sigue caracterizando por la injusticia y por la desigualdad social. El carácter del pacto de gobernabilidad de la transición chilena, establecido entre élites democráticas, militares y económicas, resultó excluyente de un mayoritario campo de grupos sociales, territorios y regiones. Para muchos movimientos y organizaciones esta situación ha afectado gravemente al carácter y a la profundidad de la democracia en nuestro país. Se trata de un escenario que mantiene el sistema institucional de los años 80, donde  no se ha modificado el carácter segmentado e injusto de la estructura social chilena, ni tampoco un modelo de desarrollo primario exportador, con sus consecuencias de concentración económica y de depredación del medio ambiente.

Por este motivo, los objetivos que han movilizado a las ONG buscan superar un enfoque que identifica la superación de la pobreza con un indicador de renta. En cambio apuntan a señalar la  relación con la disminución las brechas de inequidad que se instalan en una sociedad y con los estímulos o restricciones que se desea privilegiar a nivel social, laboral y ambiental. Si bien las políticas sociales de los años recientes han permitido disminuir la pobreza estadística de forma significativa, no han logrado reducir la vulnerabilidad de amplias franjas de población que ante un escenario de adversidad económica pueden retroceder a situaciones ya superadas. Ante esto es necesario identificar los efectos diferenciados de la crisis internacional, que pueden radicar finalmente en sectores invisibilizados para el mercado y para el Estado.

Un factor clave de esta vulnerabilidad radica en los límites de las políticas de transferencia de renta condicionada (como Chile Solidario y otros) que explican los éxitos en la disminución de la pobreza medida como renta. Si bien hay amplio consenso en que su implementación constituye un logro humanitario, con impactos positivos sobre la educación y la salud, también hay conciencia creciente de sus limitaciones a la hora de reducir las desigualdades estructurales y consolidar una red de derechos garantizados que permita pasar de un modelo de protección básica a uno de seguridad social. Por ejemplo, la CEPAL ha planteado hace poco que «aunque en Chile el ingreso per cápita casi se duplicó entre 1990 y 2007, el ingreso autónomo del 20% más rico de la población supera en más de trece veces al del 20% más pobre»[4]. A pesar de los avances, en Chile permanece intacto el «casillero vacío» al que se refería Fernando Fajnzylber en los ochenta, en referencia a un modelo que permita crecimiento económico y a la vez una justa y equitativa distribución de la riqueza.

Por este motivo las ONG han identificado su trabajo con la labor de atacar las desigualdades sociales, así como en la defensa irrestricta de los derechos humanos. Para ello se han promovido el ejercicio pleno y la ampliación de derechos políticos, sociales, económicos, culturales y ambientales de las personas, grupos organizados y pueblos originarios. Han impulsado, del mismo modo, la equidad de género, el respeto y valoración de la diversidad cultural y la interculturalidad, pues sólo así se generan procesos de cohesión social. Por este motivo han apoyado la formulación de alternativas de desarrollo humano sustentables, buscando el equilibrio ambiental para las generaciones presentes y futuras, y que luchen contra las causas y los responsables del calentamiento global del planeta. Al mismo tiempo han demandado estructuras y cargas tributarias justas y no regresivas para Chile, así como nuevas formas de fiscalidad internacional y de mecanismos innovadores de financiamiento al desarrollo. Ello se inscribe tanto en el combate contra la evasión tributaria y los paraísos fiscales así como en la lucha por la generación de nuevos pactos fiscales y de impuestos globales. Han propuesto una construcción de una cultura de paz, regida por los principios de soberanía, independencia y reciprocidad, por medio de relaciones de cooperación justas buscando el cumplimiento de los compromisos que en esta materia han asumido los países industrializados. Se han generado proyectos que  impulsan modalidades de “democracia participativa”, como el control y la auditoría ciudadana que permiten garantizar el pleno desarrollo de la participación ciudadana, el reconocimiento de su diversidad y el ejercicio más amplio de derechos. Esta agenda se vincula a la promoción de la democratización de los medios de comunicación así como el reconocimiento del derecho ciudadano a la comunicación, de forma que se garantice el acceso irrestricto a la información pública.

Caracterizando el aporte de las ONG

En la actualidad muchas ONG están fortaleciendo la acción social del Estado a través de la ejecución de políticas públicas mediante la implementación de proyectos. Una alta proporción de ellas han accedido a algún tipo de financiamiento estatal, ya sea por la vía de fondos concursables o licitaciones públicas, principalmente de las Municipalidades, Fosis, Conace, Sename, Mineduc u otros ministerios y servicio públicos. En este sentido las ONG han contribuido al establecimiento de un nuevo vínculo entre Estado y sociedad civil por medio del desarrollo de capacidades y la facilitación de procesos para la población destinataria de estas políticas. En menor medida se ha colaborado mediante la transferencia de dinero y/o especies más asociadas a una intervención de carácter asistencial.

Respecto a la caracterización de sus destinatarios, una descripción general nos muestra que las ONG trabajan principalmente con niños, mujeres, jóvenes, familias de extrema pobreza, campesino y microempresarios. En menores porcentajes se aprecia un  vínculo con adultos mayores, trabajadores, pueblos originarios, pobladores, personas con discapacidad y hombres gay. Estos últimos, constituyen en la realidad actores emergentes.

Al examinar los proyectos más significativos que realizan  surgen  temáticas innovadoras en campos ya tradicionales como: acceso a la justicia; educación: reinsercción escolar, alfabetización, capacitación, reforzamiento escolar, nivelación de estudios; salud: salud sexual y reproductiva, prevención y promoción de salud, salud mental; cultura: historias locales, talleres artísticos, radios populares y programas radiales. Además, se preocupan de problemáticas nuevas, no sólo la violencia intra-familiar e infantil sino también el femicidio; no sólo trabajo con niños, sino intervención integral con familias; no sólo seguridad ciudadana, sino recuperación y re-creación de espacios públicos. Continúan realizando escuelas ciudadanas (formación de líderes, escuelas de mujeres, de sindicatos, etc.), algunas están interesadas por la  responsabilidad social empresarial, y la mayoría pone énfasis en temas de desarrollo: no sólo pobreza, sino desarrollo social, no sólo empleo, sino desarrollo económico local, no sólo gestión local, sino desarrollo local, no sólo cuidado del medio ambiente o tratamiento de problemas sino desarrollo sustentable.

Según los estudios realizados por Acción, las ONG son conscientes de haber generado insumos valiosos para las reformas sociales que se han implementado en las últimas décadas en educación, seguridad ciudadana, infancia, vivienda, cultura, en menor medida en salud y vivienda. Consideran que han permeado la visión de las políticas sociales con nuevos enfoques como la perspectiva de derechos, el desarrollo local, el desarrollo sustentable y el desarrollo humano. Al mismo tiempo han propiciado el desarrollo de capacidades para la intervención en asuntos públicos (liderazgos, negociación, manejo de conflictos, concertación de actores, comunicación popular, diseño y gestión de proyectos, etc.). Y han promovido valores de tolerancia, no discriminación, respeto a las minorías y participación ciudadana.

Una estrategia compartida ha sido estimular el desarrollo de nuevas formas organizativas de la comunidad. De esta forma han aportado en la transformación y legitimación de la institucionalidad social nacional y de la institucionalidad local municipal. Esta temática se vincula al proceso de descentralización, a través del desarrollo de capacidades, apoyo en la implementación de las nuevas funciones y en la legitimación social de los gobiernos locales, como acciones de concertación de actores, apoyo a la gestión, etc.

También destaca su participación en diversos campos conflictivos de la realidad nacional, donde han ejercido acciones de monitoreo, control y observación del cumplimiento de acuerdos internacionales asumidos por el estado chileno, y que velan por el respecto a los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales.

Claves políticas que explican la debilidad de las ONG

 Entre 1990 y 2010 Chile fue administrado por una coalición de centro izquierda que se propuso al asumir el poder tres grandes objetivos: la democratización, el desarrollo económico y la equidad social. En estas tres dimensiones se puede llegar a un  balance similar: logros parciales importantes, pero que no lograron trastocar los aspectos estructurales del sistema institucional en lo político (la Constitución de 1980) y en lo económico (el modelo de desarrollo y el rol de Estado)[5].  Si bien los programas de la Concertación no se pueden identificar de modo mecánico con las demandas democráticas de la ciudadanía, ya que existen amplias contradicciones entre ambas propuestas, es necesario reconocer que en los proyectos programáticos de sus gobiernos figuraban innumerables reformas que contenían parte importante de estas aspiraciones. Si bien algunas de estas transformaciones se llevaron a cabo, muchas otras, tal vez las más significativas, no alcanzaron a llegar a puerto.

La política económica de los gobiernos de la Concertación se basó en un adecuado manejo de los equilibrios macroeconómicos dentro de una lógica predominantemente neoliberal. Por ello mantuvo baja la inflación, contuvo la expansión del gasto público, redujo la deuda pública interna y externa, eliminó barreras arancelarias y promovió la apertura hacia los mercados externos. Chile cuenta hoy con la confianza del Banco Mundial, del FMI, la OCDE y diversos organismos internacionales, que no han dudado en caracterizar al caso chileno como un modelo a seguir por ser eficiente, eficaz,  serio y confiable.

Estos rasgos positivos pueden hacer olvidar que el modelo de desarrollo implementado no fue capaz de superar rasgos propios de las sociedades en vías de desarrollo, tales como la dependencia estructural de la exportación de materias primas, la precariedad laboral de la fuerza de trabajo, el atraso tecnológico, la injusta distribución de la riqueza. El país no ha logró diversificar su estructura productiva que sigue centrada fundamentalmente productos primarios y semiprimarios como el cobre, productos agrícolas, papel y celulosa, carnes, pescados y madera. La inversión pública en Investigación y Desarrollo (I+D), fundamental para avanzar hacia una economía del conocimiento, sigue siendo baja y la inversión privada en esta materia es insignificante. Paralelamente, se ha intensificado la alarma pública por la baja calidad de la educación básica, secundaria y universitaria, que ha registrado una tendencia al empeoramiento de acuerdo con los estándares internacionales de calidad de la educación. Un último elemento que dificulta aún más la continuidad del actual modelo de desarrollo radica en las limitaciones de la actual matriz energética y el grave deterioro del medio ambiente, que amenaza con la sustentabilidad de las industrias extractivas, incluso a corto plazo.

Los efectos de este modelo de desarrollo impactan en la baja calidad del empleo, un alto desempleo real (solo aminorado por el autoempleo informal), gran inestabilidad laboral, fuerte inequidad, y pese a los avances del gobierno Bachelet, en persistente desprotección social. Según datos de  la Dirección del Trabajo publicados la primera semana de enero de 2010 sobre condiciones laborales en el sector privado da cuenta de esta realidad: más de la mitad de los trabajadores chilenos (55%) gana sueldos que no superan los 257 mil pesos brutos, en tanto sólo en el 5,1 por ciento de las empresas existen sindicatos activos.

Este diagnóstico explica que muchas de las propuestas de las ONG chilenas hayan apuntado a la crítica del este modelo de desarrollo, demandando una economía más diversificada, y a la vez más sustentable, equitativa e igualitaria. Estas organizaciones han argumentado que los modelos internacionales muestran que es posible evolucionar desde un modelo primario exportador como el chileno a uno altamente competitivo. Pero en todos los casos exitosos se requirió de un Estado que realice grandes inversiones en ciencia y tecnología, educación e innovación, infraestructura, energías renovables, y desarrollo humano. Al mismo tiempo se trata de países en lo que se garantizó un alto estándar democrático, basado en la libre expresión de  ideas, y un claro compromiso con la preservación del medio ambiente. Sin embargo, las voces de las ONG evidencian frustración en este ámbito a la hora de evaluar políticamente lo conquistado.

Esta situación no sólo se explica por la falta de voluntad política de muchas de las autoridades gubernamentales concertacionistas. También es necesario responsabilizar al llamado “binominalismo estructural”, que se puede caracterizar como “el empate institucionalizado que caracteriza los aspectos sustanciales del proceso decisorio político en la Constitución de 1980, y que va mucho más allá de los aspectos electorales”[6]. Se trata de un empate catastrófico, artificialmente producido, que ha operado por años y que ha invisivilizado a las visiones alternativas. Por esa razón el sistema binominal ha constituido un muro infranqueable, que constituye una distorsión de tal envergadura que contamina el proceso democrático desde su origen hasta su resultado final. La sobre-representación de la derecha no sólo ha funcionado a la hora de resolver quién resultará electo y quién no lo hará. Ha funcionado como un dispositivo que altera la conformación de las coaliciones, la selección de los candidatos, la cobertura de la prensa y finalmente opera como un elemento de coacción que lleva a los electores a asumir la lógica del “voto útil”, basada en el principio del mal menor por sobre el “voto a conciencia”.

Durante las  elecciones parlamentarias de 2009 se implementó un pacto electoral entre la Concertación y la coalición de izquierda Juntos Podemos Más. Gracias a este acuerdo el Partido Comunista regresó al parlamento mediante tres diputados, lo que se ha calificado como una victoria contra el sistema binominal. Sin embargo se trata de una solución específica y puntual que ha beneficiado a un partido de larga tradición e historia política, pero legalmente no se ha cambiado ni una coma al sistema. Por lo tanto el fin del biniminalismo estructural y la conquista de un sistema electoral proporcional continuará siendo una demanda democrática durante el nuevo período.

Por este motivo, las demandas de reforma al modelo de desarrollo que han generado las ONG se emparentan con las críticas al modelo político. En este punto es necesario agregar un conjunto de medidas específicas y complementarias que han sido propuestas por organizaciones ciudadanas por largos años, y que ampliarían significativamente la calidad e intensidad de la democracia. Algunos ejemplos son:

– Promover la elección directa de los gobiernos regionales, incluyendo a los intendentes y a los consejeros regionales, descentralizando a este nivel competencias y autonomías significativas.

– Promulgar la ley anti-discriminación, la ley de Cuotas para corregir el déficit de representación política femenina, la ley de participación ciudadana y la ley del Defensor de las personas (Omsbusman).

– Desarrollar los mecanismos de democracia semi directa, como la revocación de mandatos y el referéndum o plebiscito, propiciando recursos públicos para su implementación masiva a nivel nacional, regional y comunal.

-Entregar mayores atribuciones y medios a los concejales para garantizar su efectiva capacidad de fiscalización y control de la gestión municipal.

– Incentivar la constitución de los consejos escolares y de salud primaria.

– Incorporar en la institucionalidad ambiental la participación ciudadana de forma vinculante en todas las políticas, planes y programas ministeriales y en la evaluación de los proyectos de inversión.

-Garantizar mecanismos eficaces para frenar la concentración de la propiedad de los medios de comunicación y que regulen adecuadamente un bien público como es el espectro radioeléctrico.

Un segundo reclamo de las ONG apunta a superar la endémica distancia entre el mundo social y el mundo político. Esta distancia explica buena parte de la esterilidad de muchas de las buenas ideas e intenciones que han abundado en estos últimos veinte años. La experiencia nos muestra que en Chile no es posible alcanzar los grandes objetivos democratizadores y de justicia social sin consolidar “la unidad política y social del pueblo”. Esta unidad no se puede entender sólo como un pacto entre partidos, sino como la construcción de un bloque histórico por los cambios, que incluya a  la sociedad civil organizada, con el fin de alcanzar metas de progreso económico, de superación de las desigualdades y de construcción de un Estado capaz de garantizar, en forma cada vez más extensiva y exigible, los derechos de la ciudadanía.

Un proceso de esta naturaleza debería posibilitar la emergencia de una forma de participación ciudadana mucho más clara, directa, y lúcida. Los parlamentarios opositores deberían desarrollar metodologías innovadoras, como las audiencias públicas ciudadanas, los cabildos comunales y los foros sociales, para colocar en discusión la agenda legislativa del período. Para lograrlo se requeriría apuntar a objetivos políticos desafiantes, que trasciendan los ejercicios tecnocráticos de los sistemas institucionales y el frío marketing electoral. Propuestas y acciones capaces de encantar y convocar por medio de ideas y emociones colectivas. De esta forma los partidos políticos recuperarían su legitimidad, prestigio, y capacidad de articulación de demandas dispersas. Sin embargo la condición sine qua non para todo este proceso es contar con dirigentes políticos con la humildad necesaria para decir “me equivoqué”, “no tomé en cuenta la opinión de las personas”, “no escuché a quienes debía”. Es un punto de partida que mostraría que más allá de las palabras hay voluntad de cambiar y optar frente a la democracia de los acuerdos espurios, por  una democracia de las diferencias, basada en el debate público, transparente y participativo de los grandes temas que se abren a partir de este cambio de gobierno.

 El bajo impacto de las movilizaciones sociales de la sociedad civil

Si bien es posible identificar núcleos temáticos en los que se produjeron en los últimos años importantes movilizaciones sociales, también es necesario ver en estas iniciativas un alto grado de frustración y bajo impacto político en términos de resultados. Lo que vincula estas movilizaciones es un reclamo ante las incapacidades del Estado, para hacerse cargo de derechos declarados, para atender necesidades urgentes con un mínimo de calidad y equidad, para cumplir un rol insustituible. Lo que no implica que el Estado tenga toda la responsabilidad, pero la reacción ante el deterioro creciente del sector estatal parece ser un elemento vinculante de  las movilizaciones sociales chilenas del período.

Al mismo tiempo la Sociedad Civil también promovió importantes procesos de incidencia tanto en el ámbito legislativo como ante el ejecutivo. Sin embargo, el cuadro general es de fragmentación, y no el de movilizaciones que lleven sectores importantes de la sociedad civil a alianzas estables y relevantes.  Hay actividad de la base social, no con grandes organizaciones, sin  una capacidad de organización muy grande, pero de pronto hay momentos de mayor voz pública.

En general se asume una historia de desincentivo intencional de la participación social. Si bien el gobierno anterior tuvo una cierta actitud de acoger demandas específicas, no logró desarrollar una política de promoción de la organización y participación colectiva. Por este motivo,  si bien en los últimos años hubo una cierta reactivación de las movilizaciones ya señaladas estas no se resolvieron de forma satisfactoria para las partes involucradas, lo que se traduce en desafección política y debilitamiento institucional de las Organizaciones sociales.

En el Estado chileno existen distintos canales semi-institucionalizados por los cuales operan diversas demandas. Se trata de instancias de encuentro y concertación con segmentos de la sociedad civil, sobre todo del área productiva.  La mayoría de estas “mesas de diálogo” o espacios de concertación no son netamente institucionales, aunque en ellas participa la institucionalidad oficial. No están establecidas legalmente, no tienen una atribuciones claras, por lo tanto dependen básicamente de la voluntad de quién la conduce.  Aunque su carácter es consultivo no está claro a qué conduce esta deliberación, lo que frustra a los actores que participan y generan expectativas en su participación. Su voz a lo sumo llega a incidir en la implementación de cuestiones muy concretas de un marco político ya definido de antemano.

Simultáneamente, siguen operando  los canales informales que corren por cuenta de quienes tienen acceso directo a los grandes decisores políticos. De esta forma se tiende a reproducir las desigualdades de acceso a estos canales. Los sectores con más poder económico, político y comunicacional tienen la capacidad de coloca como decisiones definitivas. Se sostienen que como los mecanismos institucionales son muy restrictivos, predomina lo informal, el que tiene el número telefónico de la autoridad o el que logra colocarlo en los medios. Las mesas de diálogo se han multiplicado pero las decisiones se siguen tomando en comités parlamentarios que no recogen las discusiones de estos espacios.

En este escenario se expanden y se consolidan los sistemas de influencia de  los poderes fácticos. Es así como asistimos a la multiplicación de los grupos de intereses (empresariales), que funcionan como poderes políticos  en las sombras, con relaciones clientelistas  con los grupos políticos formales. En este contexto hay que dar especial atención al comportamiento de los medios de comunicación, que forman parte de grupos empresariales no subordinados  al  poder político  y  que controlan la pauta de lo público. Esta situación revelaría un Estado débil, poco articulado, carente de una visión estratégica frente a los temas estratégicos, y por ello optaría por la contención de los conflictos que retornan cíclicamente a su puerta sin lograr una solución.

El acceso ciudadano a las instancias de decisión formalmente existen, y el gobierno de Bachelet abrió nuevos espacios, pero estos no han operado de modo efectivo. El poder en Chile se ejerce de manera mucho más informal que formal, lo que revela claramente la debilidad institucional de un Estado que traduce en su forma de funcionar a una sociedad tan desigual como la chilena. Por ejemplo los conflictos donde están involucrados grupos medios –altos, pasan a tener una cierta relevancia, obtienen resultados.

Un caso ejemplar se produce ante las movilizaciones indígenas, que cante las cuales opera una fuerte criminalización de la protesta, lo que a su vez incrementa la radicalización de algunos sectores, por lo que esta agenda no logra pasar a una etapa superior o se incluye en una agenda más amplia. Una situación parecida se constata ante la movilización de los estudiantes secundarios en torno a la calidad de la educación (rebelión de los Pingüinos). Esa movilización, a pesar de su extraordinaria masividad[7], no tuvo continuidad, y no se logró convertir en una alianza social por una reforma a la educación. Al contrario, este proceso termina en una reforma concordada por los partidos políticos, en el proceso clásico de la elite política durante la transición. Una situación similar vivió el nuevo movimiento sindical ligado a sectores tradicionalmente no organizados, como los subcontratados mineros, del sector salmonero o forestal, que hizo pensar a mediados de 2007 que se podía fortalecer  un área que no tenía tradición organizativa. La percepción de los entrevistados es que esa movilización, se  activó como reacción, consigue reivindicaciones parciales en el marco de su propia agenda y luego no tiene una continuidad.

Respecto a los medios de comunicación, es posible reconocer una mayor apertura, una cierta receptividad en la primera etapa de los conflictos. Pero una inmediata clausura en cuanto las demandas inquieten los pactos y acuerdos fundamentales que sostiene la gobernabilidad, lo que refuerza  que la resolución de los conflictos pase por las élites en el poder.

Sobre las relaciones entre las ONG y el sistema político institucional

 Los 20 años de la Concertación produjeron ciertos beneficios para la población.  Pero esta oferta fue paternalista, carente de una perspectiva de derechos consolidada y completamente ajena al objetivo de empoderar a la sociedad civil. Se percibe en las entrevistas un diagnóstico compartido respecto a que a Concertación hizo todo lo posible por evitar premeditadamente un desarrollo de los movimientos sociales.

Como estrategia, las ONG buscaron articular diferentes niveles de presión simultáneamente. Una vez posicionándose del tema de ejercicios de derechos desarrollan una argumentación que tiene que ver con el desarrollo y los derechos, y desde allí se construye una relación con los mecanismos institucionales del Estado.

Una posibilidad que la sociedad civil encontró para influir ante el gobierno y el parlamento, evitando ser marginados, fue ampliar permanentemente el arco de alianzas tácticas con otros interesados en un  tema en disputa.  Los sectores con más poder económico, comunicativo, etc., tienen mucha capacidad de colocar los temas en su agenda, la colocan en la pública, la difunden, la establecen. Se diagnostica la existencia de temas impenetrables y vedados por el sistema de medios, lo que cerca la posibilidad de abrir los debates necesarios. Un tema colateral a este problema es el centralismo y la falta de posibilidades de resolución de problemas a nivel regional o local: en especial los municipios aparecen quebrados financieramente y sobrepasados en sus capacidades de gestión de acuerdo al actual modelo constitucional.

Lo anterior exige un trabajo permanente de cuidado y perfeccionamiento de las de los procesos de la sociedad por medio de instituciones que acumulen lo alcanzado. Para ello la labor de incidencia de las ONG exige institucionalizar ciertas acumulaciones. Si no es imposible, por ejemplo, hacer un seguimiento parlamentario y pasar a la formulación de la política pública. En este punto la labor de las ONG se queda  en la denuncia, en la propuesta, pero no logra cambiar  el paradigma general y, por lo tanto, hacer que la propuesta y la política pública coincidan. Este proceso evidencia la complejidad de la construcción institucional que requiere la labor de las ONG.

Una dificultad asociada a este objetivo radica en el poder oculto a los medios de comunicación empresariales. Se trata en su mirada de un  poder que no actúa abiertamente, instalando de modo insidioso una agenda disonante. De esta forma construyen un sentido común que se  despliega paulatinamente construyendo la realidad. La sociedad civil posee una baja capacidad de crear una agenda de prensa propia, que determine las conversaciones del momento.

Esta situación se interpreta como efecto de la política de la Concertación, que administro un modelo neoliberal que permitió una concentración económica  formidable. Esto tiene un resultado en la estructura del poder general, y en especial en la propiedad de los medios de comunicación. La hegemonía del sector dominante impide una democracia mediática, ya que un duopolio comercial controla la prensa escrita. La televisión opera mediante laves muy similares, agravadas por la injerencia directa de actores políticos en su estructura de propiedad, partiendo por el propio presidente Piñera.

En segundo lugar se identifica como un poder oculto, pero que actúa de una forma mucho más manifiesta es el poder económico. Esta forma de ejercicio del poder es más obvia y se despliega por contraste ante la debilidad de la sociedad civil en Chile. En especial del mundo sindical. Los entrevistados se refieren a la baja capacidad de negociación colectiva de los trabajadores chilenos, lo que hace que una eventual huelga de la CUT sea irrelevante ante el poder de los grupos corporativos. Lo anterior se agrava dada la baja legitimidad que posee el sistema judicial.

La participación frustrada en canales truncados

Durante el gobierno de Bachelet se instalaron distintos canales semi institucionalizados, donde, sobretodo el ejecutivo, a propósito de las políticas que desarrolla, tiene instancia de encuentro y concertación con segmentos de la sociedad civil. La mayoría de ellas no son netamente institucionales, aunque participa la institucionalidad, no están establecidas legalmente, no tienen una atribución clara, por lo tanto dependen básicamente de la voluntad de quién la conduce. El canal institucional existe pero en este nivel, semi institucionalizado, normalmente muy fragmentado, no para definición de políticas, sino para la implementación de cuestiones muy concretas. Eso significa que, las cuestiones más relevantes, finalmente terminan siendo canalizadas por canales informales y como son así, los canales informales tienden a reproducir las desigualdades de acceso.

Este proceso produce notoria desafección y frustración a las organizaciones. Los mecanismos de concertación y diálogo implementados por la administración Bachelet permiten reflexionar sobre los límites y posibilidades que generan espacios a los que se accede por invitación, como las mesas de diálogo sectorial o los consejos de participación ciudadana. Se resalta que la discrecionalidad con la que se designan desde la autoridad a los participantes de estos espacios opera con un criterio enteramente discrecional, lo que es visto como dañino ya que entorpece las articulaciones amplias de la sociedad civil, que se ve dispersa y confrontada entre si. Otro aspecto complejo es la falta de claros límites y posibilidades de este tipo de estructuras deliberativas, que definiéndose como consultivas abren en las organizaciones asistentes un cierto marco de expectativas por definir las políticas públicas que abordan. En estos modelos las expectativas de participación se ven fuertemente quebradas, lo que fortalece en último término la agenda de los conservadores.

Son excepciones los casos en que una organización de la sociedad Civil logra tener una capacidad de incidencia que determine un proceso de institucionalización a nivel nacional. Para explicar este proceso es crucial el fijar una clara apropiación de la agenda política de parte de una organización. Se trataría de concentrar el poder de influir, sea el gobierno que sea, intentando alianzas tácticas de corto plazo. Un factor ligado a este debate es el referido a la autonomía de las organizaciones sociales, entendida como un factor de resguardo ante los intentos de cooptación institucional.

Calidad de la democracia y su impacto sobre la  incidencia de las ONG

 El punto crucial al respecto es la pervivencia de una constitución dictada en el período dictatorial y la experiencia muestra que apenas se asoma alguna idea de cambio constitucional se comienza a crear un clima de hostilidad manifiesta, unida a argumentos como la inseguridad jurídica, la posibilidad de fuga de capitales etc.  Esta limitación jurídico-institucional se visualiza como causa de la clausura de debates muy pertinentes y urgentes, como por ejemplo el tema tributario.

Se describe a Chile cómo un país de dos pisos, donde un segmento minoritario, ejercen la democracia en toda su expresión, sus participación y su opinión es respetada y tiene trascendencia. Mientras una mayoría accede de forma constreñida a las libertades económicas pero no accede a la libertad política. Las organizaciones sociales consultadas afirman no haber tenido una relación directa con los partidos políticos en los últimos años, lo que en algún caso se asume como un error propio. Pero en general se tienen de ver este distanciamiento como un reflejo de la falta de agenda compartida

Se apunta a la capacidad de recambio generacional y a la debilidad de las instancias de formación de liderazgos sociales. Con relación a los parlamentarios se evidencia un cierto cansancio ante estrategias fallidas y agotadas de incidencia. Entre otros factores esto se explica por el  desconocimiento y falta de reconocimiento de las organizaciones sociales. Además se da cuenta de la falta de autonomía de los parlamentarios, que en los momentos de las definiciones han sido forzados a votar de acuerdo a las definiciones partidarias o gubernamentales, frustrando conversaciones preliminares con los actores sociales.

Un reclamo relevante es el acceso a recursos públicos por parte de las organizaciones de la Sociedad Civil. Esta demanda es particularmente relevante en sociedades inequitativas, tanto en la distribución de los recursos económicos como simbólicos. Paradojalmente se hace notar el papel que ejerce el lobby empresarial, que comprar medios e  influir de manera directa en el diseño e implementación de las políticas públicas, que les favorecerán y le permitirán tener mayor poder económico.

En definitiva se aprecia un impacto directo entre la alta de participación democrática y la calidad de las políticas públicas. Ante este diagnóstico de la democracia se plantea la demanda por una Asamblea Constituyente.

Las políticas de equidad de género: un área en que las ONG han logrado impactos especialmente efectivos.

 Se considera que hubo avances a partir del gobierno Bachelet, no sólo en áreas  simbólicas, sino en políticas concretas, que empujaron el horizonte de las transformaciones. Da la impresión que la agenda de las mujeres, sectorialmente,  está mejor instalado a nivel internacional, lo que permite que si bien no se avance mucho, al menos  no se retrocede. Un ejemplo que aparece es el gabinete actual en donde si bien no hay paridad, tampoco se regresa la situación del año 90, donde no había ninguna ministra mujer. Hay normativas, resguardo de derechos, por ejemplo la legislación instalada sobre violencia contra las mujeres ya no tiene reversión. Hay un avance, lento, pero estable. Un ejemplo de este proceso se visibilizó en 2008 respecto a la reacción pública contra el fallo del tribunal constitucional respecto a la píldora del día después, Otro aspecto destacado son los debates sobre paridad y cuotas ha dado nuevo impulso a las discusiones. Se reconoce que la paridad no solamente tiene que ver con la incorporación de mujeres sino con la profundización de la democracia, en términos que el 50% de la población tiene que estar representada independiente del sector que sea. En el caso de Chile, se reconoce que incluso el nuevo gobierno de derecha ha incorporado  a la mujer como cara pública. La sociedad chilena valorizaría las características tradicionalmente asignadas a la mujer, lo que redituaría electoralmente, por lo que los partidos podrían llevar más candidatas a las elecciones municipales y parlamentarias.

Conclusiones

 Chile ha vivido ya 36 años bajo la influencia del programa y de la ideología neoliberal. Bajo esta lógica se procedió a desconocer la existencia de los derechos sociales y económicos de la población, hasta situarlos como responsabilidad individual de las personas. Así se comenzó a considerar los servicios públicos como mercancías, lo que ha agravado la vulnerabilidad de los sectores bajos y medios, quienes no pueden costear los servicios privatizados y sólo pueden acceder a servicios estatales degradados y desfinanciados.

Al mismo tiempo el Estado fue redefinido bajo un “rol subsidiario”, que redujo sus ingresos tributarios, debido a que se rebajaron los impuestos a las empresas y a los sectores de mayores ingresos. Esa situación creó las condiciones para aplicar en Chile un modelo de “crecimiento empobrecedor” basado en una desigualdad crónica, ligada a efectos nefastos como la violencia delictiva y otras patologías sociales que se acumulan de forma explosiva.

Paralelamente, toda la estructura política chilena fue configurada para conservar el Stau Quo, mediante un complejo sistema constitucional de cortapisas y amarres, como el sistema electoral binominal, la conformación de los distritos electorales, la fórmula de conversión de votos en escaños parlamentarios, y especialmente los altos quórum en las materias de ley de cierta trascendencia. Algunos de los más burdos encalves institucionales fueron eliminados: los senadores designados, el amenazador título que se designaba a las FFAA como «garantes de la institucionalidad», la inamovilidad de los comandantes en jefe, las atribuciones del Consejo de Seguridad Nacional, entre otras. Pero estas concesiones se basaron en la seguridad de quienes detentan el poder de disponer de muchas otras formas de control.

La sociedad Civil chilena ha cambiado bastante desde las años ’90, lo que ha abierto la necesidad de reflexionar sobre su identidad, sobre lo que hace, y lo propone. Por otra parte, aunque hay mayor consciencia de los límites del modelo de desarrollo vigente, y un amplio descontento con la calidad de la democracia, la posibilidad de incidir en el curso general del proceso político es aún muy limitada. Por este motivo, es urgente fortalecer un campo de la sociedad civil que -respetando las tareas filantrópicas o de urgencia social- apunte más bien a un desarrollo integral, humano y sustentable, que profundice la democracia y temas que van más allá de los cambios inmediatos. Se requiere apostar por organizaciones que propongan un cambio político, cultural, social que requiera la acción de la ciudadanía organizada en función de esos objetivos.

Es evidente que desde 1990 hasta hoy las ONG han tenido grandes dificultades para desarrollar un trabajo de incidencia y movilización. Sin embargo, no es posible reducir o minusvalorar el aporte de la sociedad civil en estos años. Durante la 58ª conferencia general de Naciones Unidas el entonces secretario general Koffi Annan citó explícitamente a las ONG chilenas como un ejemplo positivo del rol de la sociedad civil en la recuperación de la democracia, la vigencia de los Derechos Humanos y la ampliación de las libertades y garantías para indígenas, mujeres y otros sectores excluidos y discriminados[8]. No es posible pensar que esta referencia a Chile haya sido gratuita o arbitraria.

Tampoco es posible plantear que en los últimos veinte años se hubiera logrado desarrollar la nueva conciencia ambiental y ecológica sin el concurso de la ciudadanía organizada. Es más, si se hubiera acogido la voz de las ONG en casos como el de los géisers de El Tatio, o en los derrames tóxicos en el río Valdivia se hubieran evitado desastres mayúsculos. Los ejemplos pueden seguir: Nuestros parlamentarios difícilmente podrían haber llegado a aprobar el tratado de Roma sin la presión social encabezada por las ONG. Tampoco se habría logrado frenar las diferentes leyes de punto final y reconciliación forzada en materias ligadas a DDHH. No se habría empezado a hablar de femicidio o maltrato intrafamiliar sin la acción de las ONG. No se habría enfrentado la presión a la hora de desarrollar campañas de prevención del VIH o de reivindicación de derechos de las minorías sexuales. Sin las ONG se habría producido una grave carencia en la defensa legal y comunicacional de las comunidades mapuches enfrentadas a su criminalización. En todos estos casos lo que ha faltado es dar a la sociedad civil más fuerza y poder, mayores recursos materiales e inmateriales y capacidades de incidencia.

Ante este diagnóstico se requiere con urgencia contar con instrumentos y mecanismos que fortalezcan a este tipo de iniciativas de la sociedad civil. Por ejemplo la figura del Defensor de las Personas, los proyectos de ley “Anti discriminación” y sobre “Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública” pueden ser cruciales en este sentido.

Respecto al  proyecto de ley sobre asociaciones y participación ciudadana que actualmente se tramita en el Congreso Nacional, siendo indispensable y urgente su promulgación, es necesario contextualizarlo como un paso intermedio en una agenda más amplia. Se requeriría la constitución de una nueva institucionalidad o agencia rectora del desarrollo y del fortalecimiento de la sociedad civil en Chile, concebida legalmente como un organismo estatal descentralizado administrativa y territorialmente, con personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio, y que no esté expuesto a la contingencia política ni sea y fácilmente susceptible de instrumentalización.

En estos años la agenda de las ONG, que históricamente han sostenido una critica al modelo de desarrollo y al tipo de democracia que tenemos se ha abierto a nuevas áreas temáticas, por ejemplo la diversidad sexual, las organizaciones que trabajan por los derechos a la comunicación, o los derechos a la inclusión, el caso de las nuevas tecnologías, o las organizaciones que trabajan por los temas ambientales. Esta ampliación ha reforzado la agenda histórica. Puga destaca al respecto que ““El poder ciudadano se radica en la capacidad de dar forma a la intersección entre la lucha por la superación de la desigualdad desde la valoración de la diversidad. Haciéndose cargo de este nudo gordiano las organizaciones de la sociedad civil ponen en juego una valoración nueva de lo público, a la que suman nuevas dimensiones de la vida social”.

Sin embargo, el escenario es particularmente complejo por las asimetrías de poder que arrinconan a las organizaciones de la sociedad civil. En este escenario se expanden y se consolidan los sistemas de influencia de  los poderes fácticos. Es así como asistimos a la multiplicación de los grupos de intereses (especialmente empresariales), que funcionan como poderes políticos  en las sombras, con relaciones clientelistas  con los grupos políticos formales. En este contexto hay que dar especial atención al comportamiento de los medios de comunicación, que forman parte de grupos empresariales no subordinados  al  poder político  y  que controlan la pauta de lo público.

¿Qué se puede oponer entonces a estos sistemas de influencia? A ellos queda oponer una democracia participativa, donde se delibere sobre los problemas de fondo y no sólo de forma. Pero el balance y control de los poderes estatales también debe ir aparejado al balance y al control de los poderes económicos, de los poderes de los medios de comunicación, de los poderes de los directorios de las transnacionales, cuyas decisiones hoy pesan más que las decisiones de un ministerio o una repartición pública. Es necesario plantar cara política a los poderes económicos en el campo de las comunicaciones. Al plantear que el espectro radioeléctrico es un bien de dominio público, nos adentraríamos en la aventura de garantizar el respeto a la libertad de expresión, junto a las responsabilidades que acarrea el ejercicio de dicha libertad. Debemos garantizar la dispersión de la propiedad de los medios de comunicación y, por supuesto, a un sistema realmente autónomo de gestión de los medios de comunicación públicos.

Si las ONG logran recorrer estos caminos la democracia chilena puede pasar de  ser un instrumento de dominio para ser una herramienta de transformación. La formalidad electoral, entendida como el, procedimiento de legitimación del poder y artefacto de la gobernabilidad, pasaría a ser vehiculo de «buen gobierno» en la línea de las tradiciones federalistas, que desconfían de la centralidad del poder, y apuestan a nuevas autonomías locales, regionales, y sociales. Y el ejercicio de la ciudadanía se acercaría así a lo que Hannah Arendt expresaba diciendo: «La política trata del estar juntos y los unos con los otros, de los diversos[9]«.

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NOTAS

[1] Disponible en Internet en formato HTML en: <http://buscon.rae.es/draeI/SrvltGUIBusUsual?LEMA=ONG&origen=RAE&gt;

[2]CORTINA, Adela. “Alianza y Contrato”. Trotta. Madrid. 2005

[3]ROUILLÉ DORFEUIL, Henri. “La diplomacia no gubernamental”. LOM. Santiago 2008

[4] INFANTE, Ricardo, SUNKEL, Osvaldo. “Chile: hacia un desarrollo inclusivo”. Revista CEPAL Nº 97 Abril 2009 pp. 135-154.

[5] Para profundizar en el balance de los gobiernos de la Concertación Cfr. Yesko Quiroga y Jaime Ensignia (eds), Chile en la Concertación (1990-2010). Una mirada crítica, balance y perspectivas, Fundación Friedrich Ebert, 2009

[6] Santiago Escobar. “Una constitución democrática para el segundo centenario” en Yesko Quiroga y Jaime Ensignia (eds), Chile en la Concertación (1990-2010). Una mirada crítica, balance y perspectivas, Fundación Friedrich Ebert, 2009.

[7]  http://es.wikipedia.org/wiki/Movilizaci%C3%B3n_estudiantil_en_Chile_de_2006

[8] http://www.un.org/esa/ffd/civilsociety/csGA.htm

[9] Arendt, Hannadt. “Qué es la Política” Editorial Paidós, Barcelona, 1997, p.  46

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